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Uíge - Primeira parte do texto da palestra proferida no âmbito das 1.ªs Jornadas do Grupo Parlamentar da CASA-CE, a realizar-se na província do Uíge, desde o dia 25 do corrente.

Fonte: Club-k.net
Em primeiro lugar, agradecer ao Grupo Parlamentar da CASA-CE que, por intermédio do Sr. Deputado Lindo Tito, nos tributou, no dia 12 do presente mês e ano, a confiança de cá estarmos: O NOSSO MUITO OBRIGADO.

Em segundo lugar, referir que o tema que nos foi proposto “TÉCNICA E PROCESSO LEGISLATIVO ANGOLANO” é amplo e que normalmente cabe no formato das acções de formação com mais disponibilidade tempo, por conhecer duas partes TÉCNICA LEGISLATIVA e PROCESSO LEGISLATIVOAngolano) e assenta em (6) seis conceitos fundamentais: processo, procedimento, iniciativa legislativa, impulso legiferante, Legística material e Legística formal.

Assim, cumpre fixarmos o sentido e o alcance com que esses conceitos operam na ciência jurídica e vão operar nesta nossa conversa:

 Processo legislativo – suporte físico do procedimento (os vários documentos que o formam).

 Procedimentolegislativo – sequência juridicamente ordenada de actos e formalidades tendentes à preparação da prática de um acto da Administrativo ou sua execução./ Sequência de actos ordenados, especificando as fases ou actos a serem realizados pelo órgão competente na elaboração de leis.

NB.: (Processo Legislativo = procedimento Legislativo)

 Iniciativa legislativa – é a primeira fase do procedimento legislativo, é a faculdade de o abrir e significa propor a lei VsCompetência legislativa (= decretar a lei).

 Impulso legiferante – são factores de natureza jurídica, política, social ou de outra ordem, que determinam, estimulam ou condicionam a decisão de legislar, os quais tornam essa decisão necessária ou obrigatória.

 Legística material – consiste na avaliação do âmbito material e na definição do problema que reclame a necessidade de uma intervenção normativa. Dito de outro modo: surgido um problema social, político ou jurídico que se entenda dever ser tratado por via normativa, a identificação da realidade envolvida é um pressuposto básico.

 Legística formal – cuida do tratamento interno da redacção dos actos normativos (clareza do discurso, padrão de língua e correcção de linguagem, uniformidade interna e externa de conceitos, etc.)

Seja qual for o órgão com competência para a emanar, a lei resulta sempre de um procedimento (que, esviusadamente, se diz processo), ou seja, de uma sucessão de actos e formalidades de vária estrutura e mais ou menos autónomos encadeados para um fim: a produção da lei.

Todavia, o processo ou procedimento legislativo não se confunde com o processo administrativo nem com o processo judicial, pois, necessário se torna ter-se em devida conta os elementos políticos que envolvem os elementos estritamente jurídicos, quer os que se manifestam no seio dos órgãos do poder quer os que brotam da dialéctica com as influências e as pressões oriundas da Sociedade Civil.

Portanto, os acordos políticos, as relações de força entre os vários grupos políticos, as situações contingentes, as regras de cortesia constitucional emprestam ao processo legislativo características próprias e irrepetíveis .  

No sistema angolano há um procedimento (processo) legislativo comum (Regra), vários procedimentos ou processos legislativos especiais (e aqui podemos já incluir o processo de urgência (art.º 173.º CRA + 248.º ss RAN), os processos relativos a outros órgãos: relativos ao Presidente da República e Vice-presidente da República (art.º 252.º ss RAN), relativos a designação de titulares de cargos exteriores à Assembleia Nacional (art.º 255.º ss RAN).

Sendo assim, os processos/procedimentos especiais são:

1. Revisão Constitucional;
2. Pronunciamento sobre a Declaração do Estado de Guerra ou da Feitura da Paz, declaração do Estado de Sítio ou do Estado de Emergência;
3. Autorizações Legislativas;
4. Apreciação dos Actos legislativos do Presidente da República (Apreciação dos Decretos Legislativos Presidenciais Autorizados e Apreciação dos Decretos Legislativos Presidenciais Provisórios);
5. Aprovação de Tratados e Outros Instrumentos Internacionais;
6. Processo de Apreciação do Orçamento Geral do e Estado e das Contas Públicas;
7. Processos relativos ao Presidente da República (Renúncia do Presidente da República, Processos de acusação e de destituição do Presidente da República e Processos relativos ao Vice-Presidente da República);
8. Designação de Titulares de cargos exteriores à Assembleia Nacional, nos termos constitucionais e legais.

Esses processos conhecem um procedimento, vamos admitir “sumário”, não solene: um procedimento de excepção.

Ora, aqui vamos conversar somente sobre processo ou procedimento legislativo comum (Regra), que, de resto, é mais complexo.

2. REGULAMENTAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO

As normas disciplinadoras do processo ou procedimento legislativo parlamentar angolano constam da Constituição da República de Angola  (CRA) – sobretudo, artigos: 166.º, 167.º, 168.º, 169.º, 170.º, 171.º, 172.º e 173.º - e do Regimento da Assembleia Nacional (RAN), artigos 168.º a 258.º.

O RAN, assim como a CRA,admite um procedimento ou processo legislativo comum e vários procedimentos legislativos especiais, o processo de urgência e os processos relativos a outros órgãos.

A regra básica é a aplicação das regras do procedimento legislativo comum, excepto quando esteja estabelecido um procedimento legislativo especial.

A preterição das normas constitucionais sobre procedimento legislativo determina inconstitucionalidade com as inerentes consequências (artigos 226.º e 227.º, al. a)).

PARTE I
PROCESSO LEGISLATIVO EM GERAL: princípios e competência legislativa

1.PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS SOBRE PRODUÇÃO LEGISLATIVA

Para compreender, em absoluto, a produção normativa de determinado Estado deve atender-se a determinados princípios e normas jurídicas.

Assim, têm-se como especialmente relevantes os seguintes princípios:
a) Princípio da competência;
b) Princípio da tipicidade;
c) Princípio da separação de poderes.

PRINCÍPIO DA COMPETÊNCIA

A actividade legislativa integra-se no exercício de funções de carácter público, disciplinadas por regras de Direito Público, que se manifestam no seguinte:

- a competência depende de regra constitucional ou legal atributiva, ou seja, não se presume;
- só podem verificar-se transferências de competência nos termos em que o permita a Constituição ou as leis;
- no domínio legislativo, são as Constituição que goza de uma reserva de determinação dos órgãos competentes.

EXEMPLIFICAÇÃO:

“Nenhum órgão de soberania ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição”.

“Nenhum órgão de soberania, de poder regional ou local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição”.

Destes exemplos decorre que:

- no plano legislativo, as competências que sejam integradas em reservas de competência de um órgão só podem transitar para a competência de outro se a Constituição o admitir;

- a autorização ou transferência de competência deve verificar-se nos termos constitucional oulegalmente previstos;

- o princípio da competência tem carácter geral, incluindo todos os órgãos responsáveis pela produção legislativa.

PRINCÍPIO DA TIPICIDADE

Quer na actividade jurídico-pública, quer na actividade jurídico-privada, dão-se fenómenos de informalidade ou de criação de novos actos capazes de desenvolver as competênciasconstitucional ou legalmente previstas.

Dada a natureza soberana da função legislativa, e anatureza dos actos legislativos, a Constituição define os actos considerados legislativos.

EXEMPLIFICAÇÃO:

-“São actos legislativos as leis de revisão constitucional, leis orgânicas, leis de bases, leis, leis de autorização legislativas e resoluções (Artigo 166.º)”.

- “São actos do Presidente da República os decretos legislativos presidenciais, decretos legislativos presidenciais provisórios, decretos presidenciais e despachos presidenciais (Artigo 125.º)”.

Estas normas definem o seguinte regime e efeitos:
- A Constituição delimita o conjunto de actos legislativos previstos no ordenamento;
- Não se afigura possível que actos infra-constitucionais atribuam carácter legislativo a outra espécie de actos.

PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES

Trata-se de um princípio geral previsto nas Constituições e que tem por objecto não só a organização do poder político, mas também o exercício de outras funções do Estado, como a legislativa. Assim, como intervêm diversos órgãos na produção legislativa e como existe concorrência de competências no plano legislativo, afigura-se pertinente invocar o princípio da separação de poderes relativamente ao exercício do poder legislativo.

EXEMPLIFICAÇÃO:

-“Os órgãos do Estado devem respeitar a separação e interdependência de funções estabelecidas na Constituição” (Artigo 105.º n.º 3).

Do exposto, decorre que:

- O princípio da separação de poderes se manifesta na produção legislativa motivando a intervenção de mais do que um órgãos de soberania;

- Para além da participação do órgão competente para aprovar o acto, a Constituição podeprever regras especiais sobre iniciativa, reservando-a a órgãos distintos dos competentes para a aprovação;

- A separação de poderes nesta área pode envolver a intervenção de tribunais, nomeadamente de tribunais constitucionais ou de outros tribunais superiores;

- Em sistemas com Chefe de Estado eleito é frequente a atribuição da competência para a promulgação de leis.

Relativamente à promulgação, vejam-se os seguintes exemplos:

“Artigo 119.º

1 - Compete ao Presidente da República, enquanto Chefe de Estado:
(…)
“r)promulgar e mandar publicar a Constituição, as leis de revisão constitucional e as leis da Assembleia Nacional”.

“Artigo 124.º

1 - O Presidente da República promulga as leis da Assembleia Nacional nos 30 dias posteriores à sua recepção.

2 - Antes do decurso deste prazo, o Presidente da República pode solicitar, de forma fundamentada, à Assembleia Nacional,uma nova apreciação do diploma ou de algumas das suas normas.

3 - Se depois desta reapreciação, a maioria de 2/3 dos Deputados se pronunciar no sentido da aprovação do diploma, o Presidente da República deve promulgar o diploma no prazo de 15 dias a contar da sua recepção”.

“Artigo 200.º (RAN)

1. No caso de exercício do direito de veto pelo Presidente da República, nos termos do n.º 2 do artigo 124.º da CRA, a nova apreciação do diploma efectua-se a partir do décimo quinto dia posterior ao da recepção da mensagem fundamentada, em reunião marcada pelo Presidente da Assembleia Nacional, por sua iniciativa ou de um décimo dos Deputados”.

Nestes exemplos verifica-se o seguinte:

- A competência para promulgar é atribuída ao Presidente da República;
- O Presidente da República pode suscitar dúvidas que conduzam a um reexame, reapreciação ou veto da medida legislativa adoptada;
- Para a confirmação parlamentar é exigida uma maioria qualificada;
- Após a confirmação parlamentar o Presidente da República deve promulgar osactos vindos do Parlamento.

Ora,o elemento de separação de poderes exprime-se, neste caso, através da relação entre os órgãos que aprovam os actos e o órgão competente para promulgar.

O Presidente da República, no querespeita ao Direito interno, não tem competência para, por via de um acto unilateral – veto –, impedir a publicação de determinada legislação. Pode, contudo, obrigar o Parlamento a uma segunda apreciação. Se esta for favorável, e expressa pela maioria constitucionalmente requerida, o Presidente da República não pode opor-se à decisão parlamentar.

No que respeita a actos parlamentares o veto será, assim, suspensivo.

2.COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EM ANGOLA

A competência legislativa integra-se na função política do Estado e pode ser repartida ouconcentrada num único órgão.

Os sistemas dos Estados de língua portuguesa apontam para modelos em que existe uma pluralidade de órgãos com competência legislativa. A legislação é fonte de conteúdos normativos que usualmente apresentam as características da generalidade e daabstracção.

Apesar desta tendência tradicional admitem-se normas integradas em leis-medida,ou seja, leis com destinatário perfeitamente identificável: surge, então, o conceito de norma funcionalmente adequado às tarefas da fiscalização.

No domínio da competência para a prática de actos normativos, a competência legislativa corresponde às decisões primárias e fundamentais da actividade normativa e da vida de uma comunidade. Assim, a actividade regulamentar encontra necessário amparo em elementos legislativos e deve neles habilitar-se.

Relativamente aos órgãos com competência para prosseguir a função legislativa, vejam-se osseguintes exemplos:

“Artigo 161.º
Compete à Assembleia Nacional:
(...)

a) aprovar alterações à Constituição (…);
b) aprovar leis sobre todas as matérias (…); e,

“Artigo 125.º

1.Compete ao Presidente da República, enquanto titular do Poder Executivo:

e) Definir a orgânica e estabelecer a composição do Poder Executivo.”
i) Exercer a iniciativa legislativa, mediante proposta de lei apresentada à Assembleia Nacional;

Nos exemplos citados verifica-se a existência de competência legislativa parlamentar e “governamental” = Executivo. O Parlamento dispõe de uma competência legislativa mais alargada, encurtada apenas por reservas legislativas do Executivo sobre a sua organização e funcionamento.

De resto oconstitucionalismo de língua portuguesa admite, com alguma latitude, uma zona concorrencial de competência legislativa entre Parlamentos e Governos.

A iniciativa constitui a primeira fase do processo legislativo. As Constituições estabelecem os órgãos com competência para apresentar propostas ou projectos legislativos no Parlamento.

Vejam-se os seguintes exemplos:

“A iniciativa de lei pertence:

a) Ao Presidente da República;
b) Aos deputados;
c) Grupos parlamentares.

1- A iniciativa legislativa pode ser exercida pelos Deputados, pelos grupos parlamentares e pelo presidente da República;.

5- Os cidadãos organizados em grupos e organizações representativas podem apresentar à Assembleia Nacional propostas de projectos de iniciativa legislativa, nos termos a definir por lei.

“Artigo 168.º CRA

1. A iniciativa de referendo nacional pode ser exercida pelo Presidente da República, por 1/5 dos Deputados em efectividade de funções e pelos grupos parlamentares”.

Relativamente à maioria necessária para aprovar propostas e projectos de lei, a CRAapresenta regras distintas. Com efeito, existem matérias em relação às quais a necessidade de consenso é maior, o que gera a necessidade de maiorias mais exigentes. Determinadas formas de lei podem, também, exigir uma maioria reforçada.

Veja-se como exemplo:

“Artigo 169.º
(Aprovação)

1. Os projectos de leis de revisão constitucional e as propostas de referendo são aprovados por maioria qualificada de 2/3 dos Deputados em efectividade de funções.

2. Os projectos de leis orgânicassão aprovados por maioria absolutados Deputados em efectividade de funções.

3. Os projectos de leis de bases, de leis e de resoluções são aprovados por maioria absolutados Deputados presentes, desde que superior a mais de metade dos Deputados em efectividade de funções”.

PARTE II
PROCESSO LEGISLATIVO ANGOLANO “QUA TALE”

3.1. FASES DO PROCEDIMENTO OU PROCESSO LEGISLATIVO – ARTIGO 175.º E ss DO RAN

Em Angola, nos termos do RAN, as fases do procedimento ou processo legislativo (artigo 175.º e ss) são cinco:
1.ª Fase da iniciativa;
2.ª Fase da discussão;
3.ª Fase da votação;
4.ª Fase da promulgação; e,
5.ª Fase da publicação.

Vejamos!

3.1.1. FASE DA INICIATIVA LEGISLATIVA

A iniciativa legislativa é acto através do qual se dá início ao procedimento legislativo e, por isso, corresponde ao poder/direito de propor ou apresentar projecto ou proposta de actos normativos. A iniciativa legislativa não se confunde com a competência legislativa, uma vez que os titulares do poder/direito de iniciativa e da competência de aprovar não precisam de coincidir.

Via de regra, quem tem iniciativa legislativa, não tem de ser o órgão competente para aprovar e vice-versa.

Outrossim, a iniciativa legislativa não é assimilável, não redutível aos impulsos legiferantes uma vez que ela situa-se no interior do procedimento legislativo, representa o seu primeiro passo; ao passo que os impulsos legiferantes (legislativos) são factores de natureza jurídica, política, social ou de outra ordem, que determinam, estimulam ou condicionam a decisão de legislar.

No caso angolano, os titulares do poder/direito de iniciativa (artigos 167.º da CRA + 168.º da RAN) são:
a) Deputados (= projecto de lei);
b) Grupos Parlamentares (= projecto de lei);
c) Presidente da República (= proposta de lei);
d) Grupo de cidadãos organizados e organizações representativas (n.º 5 do artigo 167.º da CRA) = INICIATIVA POPULAR, cujos termos e condições de exercício desse direito, bem como da participação popular no procedimento legislativo a que derem origem, estão ainda por definir em lei (= inconstitucionalidade por omissão/impulso legiferante).

A iniciativa legislativa pode ser: reservada e concorrente (consoante o impulso para desencadear a marcha do procedimento compete exclusivamente a certa entidade ou, pelo contrário, é aberta a possibilidade de vários órgãos exercerem iniciativa legislativa sobre a mesma matéria); geral e específica (quando pode ser exercida sobre todas as matérias ou apenas em relação a determinadas matérias específicas) ou originária e superveniente (quando o pder/direito de iniciativa é exercido num momento inicial, ou quando consiste em apresentar projectos ou propostas de alteração, sugerindo emenda, substituição, aditamento ou eliminação de iniciativas já exercidas).

LIMITES DA INICIATIVA LEGISLATIVA(artigo 167.º n.º 6 da CRA + artigos 170.º e 171.º do RAN)

Nos termos constitucionais e regimentares, a iniciativa legislativa conhece limites: gerais e especiais. Por isso, não podem ser admitidos propostas de lei, projectos de lei e propostas de alteração, que:
a) Contrariem a CRA ou lei de hierarquia superior;
b) Não definam concretamente o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa;
c) Impliquem no ano fiscal em curso aumento das despesas ou diminuição das receitas fixadas no OGE, salvo as leis de revisão do OGE.

REQUISITOS DA INICIATIVA LEGISLATIVA(artigo 174.º do RAN)

Os projectos e propostas de lei ou de resolução devem:

a) Ser apresentados por escrito, em papel e em suporte informático;
b) Ser redigidos e estruturados sob a forma de artigos;
c) Ter uma designação que traduza, sinteticamente, o seu objecto principal;
d) Ser precedido de um breve relatório  de justificação ou exposição de motivos;

e) Cumprir outras formalidades previstas na CRA e na lei (por ex.: apresentação da memória descritiva das situações económicas, sociais, financeiras e políticas a que se aplica; informação sobre os benefícios e as consequências da sua aplicação; resenha da legislação vigente referente ao assunto e a que tenha de ser revogada).

3.1.2. FASE DA DISCUSSÃO E VOTAÇÃO
CONCEITO

Esta fase consiste no exame do conteúdo do projecto ou da proposta de lei e na deliberação sobre a sua aprovação ou rejeição.

MODALIDADES

A discussão e votação do projecto ou da proposta de lei reparte-se por três (3) actos ou momentos distintos:
a) Discussão na generalidade;
b) Discussão na especialidade;
c) Votação final global.

A discussão e votação na generalidade (artigo 191.º do RAN) ocorrem no Plenário da AN e versam sobre os princípios, objectivos e linhas de força de cada projecto ou proposta de lei.

O debate na generalidade inclui:
a) A apresentação da iniciativa pelo proponente;
b) A apresentação do relatório/parecer pela Comissão pertinente; e,
c) As intervenções dos Deputados.

A discussão e votação na especialidade (artigo 192.º do RAN), por seu turno, ocorre na Comissão de Trabalho Especializada, em razão da matéria, e incide sobre a análise de cada um dos artigos, número ou alínea do projecto ou da proposta de lei, podendo a Comissão ou Comissões de Trabalho Especializadas deliberarem que incida sobre mais de um artigo simultaneamente, ou por números, com fundamento na complexidade da matéria ou das propostas de alteração apresentadas.

O debate na especialidade inclui: a apresentação do Relatório/parecer na especialidade, seguida de debate, com a participação do proponente.

A votação na especialidade obedece a seguinte ordem:
a) Proposta de eliminação;
b) Proposta de substituição;
c) Proposta de emenda;
d) Texto discutido com as alterações já aprovadas;
e) Proposta de aditamento ao texto votado.

Todavia, mesmo que a votação tenha sido realizada na Comissão de Trabalho Especializada, em razão da matéria, o Plenário pode deliberar, a todo tempo, chamá-la a si, a requerimento de pelo menos dez (10) Deputados.

3.1.3. FASE DA VOTAÇÃO

Finda a discussão e votação na especialidade realiza-se a votação final global em reunião plenária. Esta votação não é precedida de discussão, podendo cada Grupo Parlamentar produzir uma declaração de voto oral por tempo não superior a três minutos, ou declaração de voto escrita por qualquer Deputado ou Grupo Parlamentar até ao 3.º dia útil após a votação que lhe deu origem.

A votação (artigo 144.º da CRA + artigo 146.º do RAN), seja na generalidade, na especialidade ou votação final global, é um direito e um dever para o Deputado. Por isso, o Deputado presente não deve deixar de votar (FAVOR, CONTRA, ABSTENÇÃO), nem deve retirar-se da sala sem autorização, quando anunciada a votação, sob pena de responsabilidade disciplinar.

3.1.4. FASE DA PROMULGAÇÃO (artigos 197.º, 198.º e 199.º do RAN)

Terminada a votação final global, feita a redacção final do projecto ou da proposta de lei e sem que sobre o mesmo haja reclamações do Presidente da República ou dos Deputados, ou depois da solução das referidas reclamações, o texto é considerado definitivo, assinado pelo Presidente da Assembleia Nacional, e enviado á Imprensa Nacional para publicação, se se tratar de RESOLUÇÃO ou enviado ao Presidente da República para PROMULGAÇÃO, se se tratar de lei.

3.1.5. FASE DA PUBLICAÇÃO

A publicação, obviamente, é feita no Diário da República (Imprensa Nacional). O envio do documento é feito pelo Presidente da República, se se tratar de Lei; e pelo Presidente da Assembleia Nacional, se se tratar de Resolução. Existe uma lei própria, nos termos da qual a publicação é feita – Lei n.º 2/10, de 25 de Março (Da Publicação e do Formulário dos Diplomas Legais).

Continua...

*Docente universitário e Advogado
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