OPSA- Observatório Político e Social de Angola
ADRA – Acção para o Desenvolvimento Rural e Ambiente
Análise da proposta de OGE 2010
Luanda, Agosto de 2010
Introdução
O Orçamento Geral do Estado (OGE) é o principal instrumento da administração do Estado no domínio da gestão dos recursos públicos. Este instrumento é uma importante base para o Estado prover bens e serviços públicos, melhorar e redistribuir o rendimento, estabilizar a economia e garantir o crescimento económico. Daí a importância em que a sociedade participe activamente na sua elaboração e controlo. É com base neste pressuposto e numa altura em que o orçamento se encontra em revisão e tem lugar um processo de consulta o OPSA e a ADRA elaboraram o presente Relatório de Análise da Proposta de OGE para 2010, que vêm partilhar com os parlamentares das várias bancadas e com a sociedade em geral.
Este relatório analisa o OGE em duas dimensões consideradas fundamentais:
• O processo de elaboração do orçamento que compreende as actividades entre a elaboração e a aprovação do Orçamento (capítulo 1). A coerência interna da política orçamental seguida pelo Governo de Angola nos últimos anos, e a coerência entre as políticas sociais e económicas publicamente expressas e as reveladas no orçamento são matéria importante nesta análise (capítulo 5).
• A execução e controlo do orçamento (capitulo 3). Ligado à execução do orçamento, serão analisados os efeitos sobre as assimetrias regionais, sectoriais e de rendimento (efeitos estruturais), bem como a vulnerabilidade do orçamento a crises externas (capítulos 4 e 5).
1. O Processo de Elaboração do OGE
O objectivo desta secção é apresentar e discutir as fases iniciais do ciclo orçamental previstos na Lei Quadro do OGE (LQOGE).
Esta lei serve de base à aprovação anual do OGE e autoriza a cobrança dos impostos, e a contracção de empréstimos para cobrir as despesas planificadas.
O processo de elaboração do OGE tem início no mês de Julho de cada ano e segue o processo apresentado na caixa abaixo. Tem sido recorrente ao longo dos anos, e também em 2009, o não cumprimento dos prazos legislação. O orçamento para 2010 foi aprovado em Dezembro de 2009. A sua revisão tem lugar em Agosto de 2010. Porque o OPSA não teve acesso atempado à versão revista algumas das considerações devem ser encaradas na óptica da versão aprovada em Dezembro de 2009.
A participação da sociedade civil no processo de elaboração do OGE
As organizações da sociedade civil (OSC) pouco têm participado na preparação do OGE. Perde-se assim a oportunidade de aproximar a política orçamental às reais necessidades das populações dado as OSC (em especial, as organizações comunitárias) estão mais próximas das populações, conhecem bem as suas necessidades e meios de satisfazê-las.
Uma das razões desta ausência prende-se com o facto dos primeiros dados sobre o OGE serem tornados públicos somente aquando da entrega do orçamento à AN. Esses dados são também agregados de uma forma que não facilita a análise pelas diversas instituições interessadas, incluindo as universidades.
Segundo o relatório da CEAST (2006) sobre o OGE, a par do OPSA, só a Associação Industrial de Angola tem tido uma participação activa no debate do OGE.
O acompanhamento pela imprensa também tem sido débil. Uma análise presente no relatório do Christian Michelsen Institute (CMI) sobre o processo de orçamentação e transparência em Angola, com dados referentes a 2002-2006, mostra que o acompanhamento pela imprensa tem registado melhorias.
Reflectirá o OGE as necessidades dos angolanos?
Quais são as necessidades da população angolana? Não existem estudos de campo sobre a hierarquia de necessidades dos angolanos. Todas as intervenções sobre as necessidades imediatas e mediatas dos angolanos baseiam-se na experiência de indivíduos e/ou grupos de indivíduos.
Não é errado aceitar que, na maior parte dos casos, estas opiniões estão muito perto da realidade, no entanto, deve também ser aceite que a experiência individual é significativamente limitada pela quantidade de informação possível de aceder a partir de um dado lugar ou contexto social. Aceitar esta realidade é determinante para não deixarmos grupos com necessidades particulares de fora das análises das necessidades.
A busca de um critério objectivo de identificação das necessidades económico-sociais dos angolanos levou-nos a questionar sobre as formas disponíveis de expressar estas necessidades.
Em sociedades democráticas as necessidades e prioridades da sociedade são expressas nos actos eleitorais, através da escolha de um entre vários programas eleitorais. Embora faltem estudos entre nós sobre o que motiva os eleitores, parece que o voto em símbolos e numa base identitária parece ser o mais importante.
O crescimento económico é considerado como dependente da quantidade de capital físico e humano acumulado. Daí a recomendação em que se maximizem as despesas com o desenvolvimento daquele capital minimizando-se as despesas correntes.
Como a manutenção do emprego na função pública depende das despesas correntes, isto pode gerar resistência a maximizar despesas de capital e minimizar das despesas correntes. Em 2009, perante a necessidade de cortar as despesas públicas, o Governo optou pela diminuição relativa das despesas em formação bruta de capital fixo a fim de garantir a manutenção dos salários da função pública. Como consequência desta opção, com a revisão do OGE, o peso das despesas em formação bruta de capital fixo caiu de 35,5% para 31,4% das despesas totais do OGE enquanto os gastos com o pessoal (que inclui as despesas e as contribuições para a Segurança Social) aumentou de 14,5% para 26,7% do total das despesas.
Visto que a revisão do OGE resultou na imposição de limites nas disponibilidades das finanças públicas, é possível compreender a preferência pela manutenção dos gastos com o pessoal.
Esta situação torna-se um problema quando vemos que o orçamento para 2010, claramente mais dotado que o de 2009, diminui o peso das despesas em FBCF para 23,8% das despesas totais contra um aumento dos gastos com pessoal que passa a representar 27,7% dos gastos.
Esta redução da importância dos investimentos em infra-estrutura poderá causar atrasos no processo de estruturação do país, diminuir o potencial de crescimento económico e a taxa de emprego estrutural.
Segundo análises do Centro de Estudos e Investigação Científica, da Universidade Católica de Angola, o cenário mais optimista sobre o comportamento da pobreza mostra que a taxa de pobreza de Angola está acima dos 55%. Ou seja, mais de 9,7 milhões de angolanas vivem abaixo da linha de pobreza. O índice de Gini calculado em 2005 para Angola foi dos mais altos do mundo atingindo 0,62. Neste contexto, as políticas de redistribuição do rendimento são de grande relevância.
Entre os principais instrumentos do OGE que permitem redistribuir a riqueza destacam-se a política fiscal e a política de transferências.
Segundo o relatório citado, desde 2002 verificou-se um aumento de 6,2 vezes da fiscalidade não-petrolífera o que pode ter contribuído para a deterioração do poder de compra da classe média, de forma directa, e da classe mais pobre, por via dos impostos sobre as importações.
A política de redistribuição do rendimento com base nas despesas continua débil. A quantidade de velhos abrangidos pelas pensões é inferior a 2,6% da população idosa do país. O subsídio ao preço dos combustíveis continua elevado. E este subsídio, ao ser função da quantidade consumida, beneficia mais as famílias que possuem meios como automóveis, geradores, etc.
2. A Execução e o Controlo do Orçamento
Tão importante quanto proceder à análise da distribuição do orçamento é a análise da qualidade e da capacidade de execução do OGE verificados nos exercícios anteriores.
Em Angola, a capacidade de execução das despesas tem-se mostrado reduzida tanto em resultado dos constrangimentos na disponibilização de algumas verbas como da baixa capacidade de execução de muitas das unidades orçamentadas.
A execução das receitas, tem sido recorrentemente condicionada pela fraca capacidade do Ministério das Finanças em prever os impostos pois estes dependem em grande medida do preço do petróleo, que tem apresentado grande volatilidade nos mercados internacionais.
Neste capítulo vamos proceder à análise do nível de execução do orçamento das receitas e das despesas usando indicadores referentes aos exercícios económicos de 2008 e 2007 publicados no Balanço da Execução do Programa geral do Governo 2007/2008.
Nível de execução do OGE
O Balanço Geral de Execução Orçamental de 2008 apresenta um montante geral de receitas cobradas de 3.217,4 mil milhões de kwanzas e de despesas realizadas de 2 653,8 mil milhões de kwanzas. Para o mesmo ano estavam programados 1.891,3 e 2.245,2 mil milhões de kwanzas de receitas e despesas, respectivamente.
Este aumento desproporcionado das receitas comparativamente às despesas, resultou do aumento significativo e imprevisto das receitas petrolíferas devido a um preço médio fiscal de exportação de petróleo de 93,9 US$/barril quando se tinha previsto inicialmente um preço de 55 US$/barril.
Nos últimos anos, verificou-se um pior desempenho na execução das despesas de investimento previstas com o Programa de Investimento Público (PIP).
Em 2007 a taxa de execução foi igual a 55,8%. Em 2008 este indicador aumentou para 88,3%. Estes valores representam uma grande melhoria se tivermos em conta que em 2006 a taxa de execução do PIP foi igual a 16,6%.
Segundo o Balanço de Execução do Programa Geral do Governo 2008, a baixa taxa de execução do PIP deve-se a baixa capacidade programática e de execução das unidades orçamentais. Ter sido um ano de eleições poderá ter contribuído para isso.
Como está a evoluir a transparência na execução e balanço do OGE?
A falta de transparência na execução do orçamento é favorecida pela existência de fundos sem um fim claro e também pela fraca clarificação do órgão que o gere.
Por exemplo, para o exercício económico de 2010 o OGE prevê uma Reserva Orçamental de 26,4 mil milhões de kwanzas (cerca de 342 milhões de dólares). Na opinião de muitos, esta avultada reserva terá sido constituída para cobrir despesas com um eventual processo eleitoral.
No Resumo das Despesas do Órgão por Programa, 33,9% das despesas aparecem afectas a um órgão abstracto “denominado” Encargos Centrais do Estado. Os restantes 72,1% são afectos aos restantes órgãos “conhecidos” do Estado, incluindo a Secretaria-Geral da Presidência da República que levará a cabo dois programas, sendo um deles, a Expo 2010 em Shangai-China.
A existência de diversas instituições a realizar actividades ligadas à reconstrução nacional impõe problemas de coordenação que favorecem a má gestão dos recursos públicos e a consequente falta de transparência. O caso mais flagrante é o do Gabinete de Reconstrução Nacional que leva a cabo programas que, por princípio, deveriam ser da responsabilidade dos sectores da Energia, Águas, Construção, Habitação e Transportes.
Refira-se também que constitui grande curiosidade o facto de, mesmo com as baixas taxas de execução orçamental, não haver registo de despesas cabimentadas e não pagas até ao encerramento do exercício financeiro. Acontece que a LQOGE prevê que essas despesas devem ser inscritas na proposta orçamental do ano seguinte sob a rubrica Restos a Pagar.
A não elaboração da Conta Geral do Estado tem prejudicado significativamente a melhoria da transparência na gestão do OGE. Segundo a LQOGE, as contas do Estado, instrumento básico para o controlo orçamental, deve conter o Demonstrativo das Receitas Previstas e da Despesa Autorizada, do Balanço Financeiro, do Balanço Patrimonial e a Demonstração das variações Patrimoniais.
É, neste sentido, satisfatório saber que o Executivo deu passos e está a preparar outros relativos às Contas Gerais do Estados no quadro geral de alterações relativas à execução do OGE.
Mecanismos de controlo da execução do OGE
De acordo com a LQOGE, existem dois níveis de controlo da execução orçamental. A nível interno, o controlo é exercido por órgãos especializados do Estado e institucionalizado pelo Ministério das Finanças através de decreto do Conselho de Ministros. A nível externo a fiscalização é exercida pela Assembleia Nacional com o apoio do Tribunal de Contas que emite parecer sobre as Contas do Estado.
Para que este controlo seja eficaz, o Governo deve submeter à AN uma série de documentos, dentre os quais, balancetes trimestrais de execução orçamental (até 45 dias após o termo do trimestre), o Balanço geral relativo aos resultados do exercício económico (até 30 de Abril do ano seguinte) e a Conta geral do Estado (até 31 de Dezembro do ano seguintes). Nos mesmos prazos, são submetidos, directamente, os relatórios de contas dos órgãos de soberania.
De entre as competências dos órgãos responsáveis pelo controlo interno, consta o apoio aos órgãos de controlo externo, dando-lhes conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade apurada, sob pena de responsabilidade solidária com o infractor. Em alguns países, a exemplo do Brasil, é previsto por lei um terceiro nível de controlo da execução orçamental: o Controlo Privado ou Popular. Este nível de controlo permite a qualquer cidadão denunciar irregularidades e ilegalidades na execução do orçamento perante o Tribunal de Contas.
Na prática, diversos problemas vividos pela AN têm comprometido estas atribuições. Entre os principais problemas vividos pela AN citamos os seguintes:
o Pouca autonomia relativamente à Presidência, ao Executivo e ao partido no poder;
o Fraca capacidade institucional;
o Fraca autonomia financeira;
o Pouco apoio administrativo;
o Fraca capacidade de pesquisa;
o Limitações nas condições de trabalho (nomeadamente nas instalações).
Quanto às responsabilidades do Tribunal de Contas, colocam-se, actualmente restrições na medida em que o seu principal instrumento de fiscalização, as Contas Gerais do Estado, não é ainda produzido com regularidade. Por outro lado, levantam-se questões práticas como o grau de celeridade dos processos de fiscalização bem como o grau de independência dos juízes na medida em que são nomeados por um órgão, cujos serviços de apoio, constituem uma unidade orçamental.
No quadro do presente OGE, caberá ao Tribunal de Contas questionar, de entre outras coisas, porque o Tribunal Provincial do Zaire receberá apenas 6,8 milhões de kwanzas quando a média do orçamento dos tribunais provinciais das restantes províncias é igual a 238,8 milhões de dólares (ver Proposta de Orçamento dos Órgãos Centrais para 2010).
3. O OGE e as Assimetrias
Neste capítulo analisa-se a relação entre a estrutura do OGE e a evolução das assimetrias. Analisam-se em seguida três tipos de assimetrias: as assimetrias regionais, as assimetrias sectoriais e as assimetrias entre grupos sociais.
No primeiro caso será analisada a distribuição da população e da produção pelo país.
No segundo, a importância do investimento no capital humano, onde o principal indicador será a importância das despesas sociais no OGE. Do ponto de vista produtivo analisa-se a importância do sector agrícola em comparação com o petrolífero. Por último, na análise das assimetrias de rendimento estudaremos as políticas de redistribuição de rendimento subjacentes ao OGE.
Indicadores de assimetrias regionais
As assimetrias regionais agudas têm consequências económicas sérias na medida em que causam dificuldades na planificação económica, criam ciclos migratórios, congestionam os centros mais populosos tornando-os inapropriados para a saúde física e psíquica dos seus habitantes.
Nesta secção vamos analisar as assimetrias regiões através de dois critérios: a distribuição populacional e a distribuição da actividade económica, onde os indicadores serão, respectivamente, o número de eleitores registados nas duas eleições realizadas no país e o número de empresas registadas no REMPE de 2002.
Os dados sobre os eleitores registados nas eleições de 2008 mostram que cerca de um terço da população angolana reside na mais pequena das províncias do país, Luanda, que possui 2.418 Km2. As cinco províncias mais populosas albergam 63% da população.
Para a dimensionar a produção, uma boa aproximação da distribuição provincial da produção não petrolífera pode ser dada pelo Recenseamento de Empresas e Estabelecimentos elaborado e anualmente actualizado pelo Instituto Nacional de Estatísticas. A primeira edição deste estudo mostrou que, em 2002, 55% das empresas activas localizavam-se na província de Luanda. Se juntarmos a esta as províncias de Benguela, Cabinda, Huíla e Kwanza-Sul concentramos 78% das empresas do país.
O REMPE mostra ainda que a concentração em termos de emprego é maior. Enquanto a província de Luanda concentra 73% dos empregados das unidades empresariais estudadas, as cinco províncias referidas atrás empregam 89,6%. A elevada concentração do emprego em Luanda deve-se ao facto de aí estarem 54,6% das empresas do sector “Comércio, Reparação de Veículos” que, por sua vez, empregou 29% da mão-de-obra.
Fundamentos das assimetrias regionais
Ao procurarmos perceber porque a actividade comercial e, por consequência, o emprego, está concentrado em Luanda, encontramos a dimensão do mercado (a população) como séria candidata. No entanto, uma análise mais profunda procurará saber o que está na origem da elevadíssima concentração populacional em Luanda.
Esta secção procura fazer uma exploração das potenciais causas da elevada concentração populacional em Luanda a fim de permitir a compreensão da raiz das assimetrias. A análise dos dados relativos ao registo eleitoral de 2007 mostra que a concentração populacional em Luanda era significativamente menor.
A análise da história recente de Angola mostra-nos que a guerra urbana que ocorreu depois de 1992 está na base de extensos movimentos migratórios e de alterações significativas na distribuição populacional pelas diversas províncias, com particular relevância para o aumento da percentagem da população a residir em Luanda.
O gráfico abaixo mostra que, a par de Luanda, as três províncias que registaram aumento no peso da sua população (Cabinda, Lunda-Norte e Zaire) caracterizam-se por possuir uma intensa actividade de extracção de minerais (petróleo e diamantes) e por manterem uma intensa actividade comercial com a República Democrática do Congo.
Assim, podemos considerar a dotação de recursos naturais como um primeiro candidato para explicar as assimetrias populacionais. Porém, dado que a estabilidade política militar é um facto, fica por explicar o agravamento na assimetria populacional verificado nos últimos anos.
As teorias de migração, demonstram que, dentre os factores determinantes na decisão de migrar, os motivos económicos têm grande relevância. Entre os motivos económicos, a probabilidade de conseguir emprego está entre os que têm maior peso na decisão de migrar.
Por sua vez, este está positivamente correlacionado com a dinâmica da actividade económica. Assim sendo, só uma maior dinâmica na actividade económica justifica a crescente concentração da população em Luanda. Para compreender a raiz da assimetria populacional em Angola é necessário entender o que mantém alta a dinâmica económica de Luanda.
Verificamos que, do total da despesa afecta aos governos provinciais, o Governo de Luanda recebeu, em média, 22% das despesas. Quando juntamos a esta, as províncias de Benguela, Huambo, Uíge e Cabinda, vemos que no conjunto estes governos provinciais receberam 57% das despesas públicas. Estes dados mostram que os governos das províncias que concentram uma maior população e actividade económica, receberam uma maior dotação orçamental facto que pode indiciar que o OGE tem sido um acelerador das assimetrias.
Porém, é bem verdade que antes do OGE ser um instrumento causador ou de combate às assimetrias, a estrutura deste é também uma consequência das próprias assimetrias. A distribuição de partida da população e da actividade económica condiciona a própria distribuição do OGE. As províncias com mais população, obviamente, receberão uma maior dotação do orçamento.
A análise do gráfico abaixo leva a concluir que os governos das províncias que concentram uma maior população não são, necessariamente os que recebem uma maior dotação orçamental. Em particular, a província de Luanda apresenta uma quociente de localização inferior a um tanto em 2009 como na proposta orçamental de 2010.
Realce-se também o facto do Governo provincial de Cabinda ter recebido a maior dotação por pessoa tanto no orçamento de 2009 Revisto quanto na proposta orçamental para 2010. A análise feita ignora no entanto o facto de que as despesas com o Governo Central, que representaram nas últimas quatro propostas do OGE, 87% das despesas totais, podem não ser distribuídas de forma uniforme (em termos per capita) por todas as províncias do país e podem por isso ter um impacto sobre as assimetrias. Com base numa distribuição da despesa do governo central estimada a partir do Orçamento dos Órgão Centrais de 2009 (Revisto), afectou-se, para efeitos de análise, a despesa do Governo Central às 18 províncias do país para explorar a relação entre o OGE e as assimetrias. Constatamos assim que o coeficiente de localização do orçamento afecto à província de Luanda foi igual a 22 nas duas últimas propostas de orçamento, ou seja, em termos per capita, o orçamento dos órgãos do Estado localizados em Luanda foi 22 vezes superior à média do país.
Podemos com isto concluir que o Orçamento Geral do Estado de Angola tem sido o principal motor das assimetrias regionais verificadas em Angola tanto a nível da produção como a nível da distribuição populacional. A elevada concentração da população em Luanda e o aumento no peso da população de Cabinda entre as duas eleições é estimulada pela elevadíssima parcela do orçamento que é, sistematicamente, dirigido a estas províncias.
Indicadores de assimetrias sectoriais
O problema das assimetrias sectoriais pode ser visto em duas perspectivas:
Da produção: onde o caso mais relevante é o pouco peso no PIB dos sectores com mais potencial para criar emprego;
Da despesa: onde o caso mais relevante é o reduzido peso das despesas nos sectores sociais quando comparamos com a experiência de desenvolvimento de outros países.
Segundo dados do Plano Nacional 2010, o sector petrolífero foi responsável por 54,1% do PIB de Angola entre 2000 e 2008, seguido dos sectores da Banca, Seguros e Telecomunicações que representaram, conjuntamente, 15,2% do PIB. O sector da Agricultura e Pescas representou 8,3% do PIB no mesmo período. De acordo com dados do Ministério dos Petróleos e da FAO, em 2004, o sector agrícola empregou 71% da força de trabalho o que resultou numa produção per capita de 88 dólares. O sector petrolífero empregou apenas 0,39% da força de trabalho, pelo que perfez uma produção per capita de 516 mil dólares durante o ano.
Devido insuficiência das políticas e mecanismos de redistribuição, esta diferença significativa no nível de produção reproduziu-se nos rendimentos e constitui hoje um dos principais problemas económicos do país.
A percentagem do OGE destinada a educação mantém-se em torno dos 8% das despesas totais. Enquanto isso, as despesas com a saúde registaram uma redução de 3,3 pontos percentuais desde o primeiro orçamento de 2009 até a actual proposta orçamental para 2010. Por outro lado, e apesar da estabilidade militar do país, a despesa com a Defesa aumentou de 7,15% para 11,28% da despesa total.
Raízes das assimetrias sectoriais
A concentração da produção de um país em poucos sectores coloca problemas ao nível do processo de crescimento, visto que este passa a ser condicionado pelo ciclo de negócios daqueles sectores (motores) da economia. Ficam também vulneráveis a eventuais choques.
No caso concreto de Angola, a gritante assimetria existente entre o sector petrolífero e o não petrolífero leva a um sério problema económico e social, o desemprego. Segundo a opinião de vários especialistas, o aumento da taxa de emprego em Angola bem como a melhoria na distribuição do rendimento está dependente do aumento da dinâmica do sector não petrolífero. Nos últimos anos, em resultado de uma boa condição financeira, foram feitos significativos investimentos no sector não petrolífero angolano, em particular, na melhoria da infra-estrutura.
O pouco investimento verificado em capital humano deveu-se à falta de uma estratégia nesse domínio. Daí a necessidade de se responder de forma acelerada ao crescimento do capital fixo. Como resultado, verifica-se a banalização da formação diante da necessidade de responder à demanda de quadros.
O papel dos sectores sociais e do sector primário no crescimento económico
O capital humano é um recurso determinante para o desenvolvimento de qualquer sociedade. Vários modelos de crescimento e desenvolvimento económico mostram que, no longo prazo, o crescimento do capital humano é mais importante do que a acumulação de capital físico.
Os modelos mais modernos de crescimento económico demonstram que as potencialidades de crescimento podem ser ilimitadas quando o mesmo se baseia nas ideias, pois estas podem ser combinadas de infinitas formas.
O conceito de capital humano diz respeito a pessoas suficientemente nutridas e profissionalmente qualificadas. Isto é, vai muito além da mera qualificação académica ou profissional. A melhoria nos índices de desenvolvimento humano não se coaduna com as reduções que se vêm verificando no peso da saúde no OGE. Por outro lado, é fundamental melhorar a qualidade dos indicadores sociais. Por exemplo, a avaliação dos serviços de educação e de saúde não deve ser feita apenas com base no número de matriculados ou de pacientes atendidos, mas também na qualidade dos serviços que são oferecidos pelas instituições.
Indicadores de assimetrias de rendimento
Comecemos por referir que o rendimento per capita de Angola, em 2008, foi de 93 mil kwanzas mas que o real significado deste número está estreitamente relacionado com o grau de distribuição do rendimento.
Raízes das assimetrias no rendimento
O conceito de assimetria de rendimento pressupõe a existência de um estado óptimo de distribuição do rendimento? Na prática, existe este estado? A resposta a esta questão envolve considerações filosóficas e juízos de valor (A. Rocha, Finanças Públicas).
Para a presente análise consideremos como distribuição óptima do rendimento aquela que objectiva o alcance de determinados níveis de equidade impondo, ao mesmo tempo, limites à pobreza.
As assimetrias de rendimento surgem, normalmente, de uma combinação de dotação assimétrica de factores e uma política ineficiente de redistribuição de rendimentos (alguns males sociais tais como a corrupção, o tráfico de influências ou a falta de transparência podem contribuir para o agravamento das assimetrias).
Em Angola, as assimetrias de rendimento são alimentadas, sobretudo, pelos desequilíbrios sectoriais. Por um lado temos o sector petrolífero, intensivo em capital, responsável por 40% do PIB e que emprega apenas 0,39% da força de trabalho. Do outro lado, temos o sector agrícola que, empregando 71% da força de trabalho é responsável por apenas 11,7% do PIB. O OGE pode ser usado como instrumento no combate às assimetrias de rendimento. Por um lado, a estrutura fiscal pode alterar a distribuição primária do rendimento através do imposto de rendimento progressivo (cujas receitas podem depois ser usadas em programas sociais) ou de uma maior taxação dos bens consumidos pelas famílias de mais elevado rendimento. Por outro lado, a estrutura das despesas pode afectar a reafectação dos bens e serviços de utilidade pública.
Alguns dos instrumentos de redistribuição de rendimento plasmados no Orçamento são os subsídios e transferências. Lamentavelmente, estes instrumentos têm sido ineficazes no seu objectivo na medida em que a sua principal rubrica, os Subsídios a Preços, constitui em grande medida uma forma de distribuição de riqueza para as famílias relativamente mais ricas.
A principal forma de subsídios aos preços no país consiste nos subsídios a sete dos derivados de petróleo. Dado que estes derivados são maioritariamente consumidos por famílias que possuem as tecnologias que os consomem (o carro, no caso da gasolina e do gasóleo), os subsídios acabam por beneficiar estas famílias. As famílias mais pobres, ao fazerem menor uso de meios mecânicos beneficiam menos destes subsídios. Este problema ganha maior relevância quando analisamos o comportamento desta categoria de subsídios nos últimos exercícios económicos.
Adicionalmente, no caso do sector eléctrico das águas, o sistema de subsídios contribui para a ineficiência operacional na medida em que priva as empresas operadoras de cobrir os custos totais e de realizar uma margem de lucro que permita a sua expansão e garantir serviços com um mínimo de qualidade.
4. A Crise Económico-Financeira e o seu Impacto no OGE
Uma das vias através da qual a crise afectou o OGE foi o aumento das despesas com a amortização da dívida interna titulada que ascendeu aos 812,0 mil milhões de kwanzas quando tinha sido fixada, no orçamento inicial, em 33,7 mil milhões de kwanzas. Projecta-se que as amortizações da dívida interna representem 22% das despesas orçamentais de 2009. Programa-se para 2010 despesas com amortizações da dívida interna correspondente a 10,6% da despesa total. Este aumento significativo no resgate da dívida interna resultou da queda da confiança dos investidores relativamente a condição financeira do Estado.
Outros factores, de certa forma ligados à baixa produtividade do factor trabalho, são o deficiente acompanhamento da evolução dos principais mercados internacionais e a reduzida capacidade analítica e previsional das instituições do Estado de pendor económico. Dois exemplos ilustram esta situação. Em Fevereiro de 2008, era já recomendável a revisão do OGE para aquele ano, visto que este assentava em pressupostos relativos ao comportamento da economia mundial que se encontravam desajustados, deste Outubro de 2007, com o lançamento do World Economic and Financial Surveys 2007 do FMI que continha informações como:
1.A continuidade do ciclo de crescimento da economia mundial, com uma taxa e crescimento real estimada em cerca de 5,2 porcento, em 2008, não obstante a alta do preço de petróleo bruto e a crise no mercado imobiliário dos E.U.A. que ameaçou propagar-se pela economia Mundial;
2.O nível de inflação mundial controlada, prevendo-se um nível anual de 2,1 %, nas economias avançadas, e 5,0%, nas economias emergentes e em desenvolvimento;
3.O aumento dos preços do petróleo bruto no mercado internacional, em razão da limitada capacidade de produção face à demanda global que se mantém forte;
4.O forte crescimento do comércio mundial ao nível de cerca de 7,4 porcento;
5.A tendência para aumento ligeiro das taxas de juro para o Euro e o Yen, com as taxas de juro de curto prazo a atingirem, respectivamente, os níveis de 3,7 e 1,2 %;
Na altura da elaboração do Orçamento Geral do Estado para 2009 o comportamento da economia mundial apresentava sinais claros de abrandamento da procura que, com elevado grau de certeza, afectaria a procura e o preço do petróleo. As análises de várias instituições internacionais revelavam este facto e as consequências para os países exportadores desta matéria-prima. Contrariamente a estas previsões, o Relatório de Fundamentação do Orçamento Geral do Estado apontava uma taxa de crescimento de 11,8% para 2009.
O impacto da crise sobre o a Desconcentração e Descentralização Administrativa
O processo de desconcentração financeira iniciou em 2007 com a selecção de 68 municípios que passaram a ser unidades orçamentais. Nestes previa-se a implementação de programas nas áreas da saúde, educação, saneamento básico e energia e águas.
Segundo o Balanço de Execução 2008, esses programas deveriam ser, por princípio, complementares aos programas provinciais e sectoriais. Segundo o mesmo relatório, em 2008, através do Fundo de Gestão Municipal, cada um dos 68 municípios teve acesso a 375 milhões de kwanzas. No total dos municípios foram identificados 1.320 projectos, dos quais, 875 tiveram início, 364 tiveram conclusão no mesmo ano e 26 paralisaram por motivos não reportados.
A crise económica e financeira que chegou a Angola na segunda metade de 2008 afectou negativamente o processo de descentralização financeira iniciada no mesmo ano. O OGE inicial para 2009 previa um orçamento para os governos municipais suficiente para afectar 5 milhões de dólares a 163 municípios (99% dos 164 municípios do país). Devido ao efeito da crise, este orçamento foi reduzido a meio do ano, reduzindo-se assim para 64 o número de municípios elegíveis.
Devido à melhoria das condições financeiras do país, consequência directa do aumento do preço do petróleo nos mercados internacionais que se reflecte no Fundo de Gestão Municipal, está programado para 2010 um valor suficiente para orçar 106 municípios com 5 milhões de dólares para cada.
